특별기획 - 시행 10년 맞은 주계약자 공동도급제도 (상)
문재인 정부의 ‘상생’, ‘공정경제’ 정책 방향에 따라 건설업계에서도 원·하도급 간 분쟁을 최소화하면서 적정공사비 확보 등에 강점이 있는 주계약자 공동도급제도가 주목받고 있다.
특히 건설산업 생산구조 혁신로드맵(건설산업 혁신방안)의 시행으로 내년부터 단계적으로 업역이 폐지돼 종합·전문 간 상호 진출이 가능해지고 따라서 공동도급이 활발해질 것으로 예상되는 만큼 제도의 시행착오를 줄이기 위한 최적 대안으로 주계약자 제도가 떠오르고 있어 건설업계의 기대가 높다.
올해로 본격 시행 10년을 맞은 주계약자 공동도급 제도는 그동안 발주기관을 위한, 발주자들이 찾는 제도로 안착했고, 앞으로가 더 기대된다는 평가를 받고 있다. 이에 제도에 대한 평가, 그리고 앞으로의 가능성에 대해 3회에 걸쳐 짚어본다. /편집자 주
◇주계약자 공동도급제, 왜 만들어졌나?=주계약자 제도는 건설업계에 고착화 돼 있는 불공정 하도급 갑질 문제 등을 근본적으로 개선해 종합·전문 간 상생을 도모하기 위한 목적으로 마련됐다. 지난 1999년 처음 도입돼 시범사업을 거쳐 2010년부터 공공공사에서 본격적으로 활용돼 오고 있다.
실제로 제도를 보면 종합과 전문업체가 공동으로 입찰·계약하도록 해 종합건설업체에게는 전체공사의 종합적인 계획·관리·조정역할을, 부계약자인 전문건설업체에는 각 공종별 직접 시공역할을 부여, 각자 장점을 활용할 수 있도록 설계돼 있다. 종합과 전문이 가지고 있는 장점을 극대화해 원·하도급 간 분쟁과 경쟁보다는 상생을 유도하겠다는 취지다.
주계약자 발주경험이 있는 한 공공기관 관계자는 “주계약자 제도로 공사를 발주해 보니 공동수급체로 동등한 거래관계에 있다는 인식이 강해져서인지 원·하도급으로 발주한 현장보다 분쟁이 대폭 줄었다”고 평가했다.
◇“써봤더니…” 적정 공사비 확보·불공정거래 해소돼=주계약자 제도를 통한 발주가 매년 늘면서 실제로 저가하도급, 대금미지급, 대금부당감액, 부당특약 등 불공정 요소가 사라지고, 원·하도급 간 대등한 거래관계가 형성돼 공정거래의 기반이 마련됐다는 평가가 발주자를 비롯한 건설업계로부터 나오고 있다.
또 전문업체의 경우 하도급공사 대비 20%가량 공사비가 증액돼 적정공사비 확보가 가능해진 것으로 파악됐다.
대한전문건설협회 자료에 따르면 300억원 규모 공사에서 종합과 전문이 각각 50% 지분으로 공사에 참여할 경우 전문업체에 하도급공사에서는 98억원의 공사비가 책정되는 반면, 주계약자 제도에서는 120억원의 공사비가 확보되는 것으로 계산됐다.
발주기관의 부담도 줄어든 것으로 파악됐다. 전문업체들의 원도급 참여로 불필요한 원·하도급 분쟁이 감소하면서 관리 부담이 대폭 줄어들었다는 분석이다.
이처럼 불공정 갑질 해소와 업계간 상생 등에서 긍정적인 효과가 나타나자 지자체에서도 발주건수를 매년 늘리고 있다. 2010년 211건에 불과했던 주계약자 발주 공사는 2019년 409건으로 93%가량 증가했다. 총 발주금액도 2010년 3854억원에서 2019년 6482억원으로 70% 늘었다.
◇‘업역체계 개편’ 주계약자 확대 도화선 되나=지난 2018년 11월 국토교통부가 발표한 건설산업 혁신방안 추진으로 2024년부터 전문업체 간 컨소시엄으로 종합공사 진출 길이 열린다.
하지만 그럴 경우 전문업체만으로 종합공사의 계획 및 조정과 관리업무가 효과적으로 수행될 수 있는지에 대해서는 아직은 알 수 없는 상황이다. 이에 업역이 허물어지는 과도기에 주계약자 제도가 이를 보완할 수 있는 대안으로 부상할 것이라는 분석이 나온다.
이미 지난 2016년 국토교통부 연구용역으로 건설산업정보센터에서 발표한 ‘건설생산체계 효율화를 위한 상생협력형 발주제도 개선방안’ 보고서는 새로운 생산체계에 대응 방안으로 “다양한 형태의 생산방식을 고려한 주계약자 관리방식으로 발전을 유도”할 것을 정책제언한 바 있다.
대한건설정책연구원의 박광배 연구위원도 최근 발표한 ‘발주사례 분석을 통한 주계약자공동도급 활성화방안’ 보고서에서 “공공발주자는 안전한 발주방식에 대한 선호가 높은 편이라 과도기적·중간적인 형태인 주계약자 제도를 적극 활용하려고 할 것”이라고 전망하고 “주계약자 제도 발주가 늘어날 것으로 예상되는 만큼 그간 운영을 통해 드러난 일부 문제점들을 2024년까지 개선해 나가야 한다”고 주장했다.