[건정연 리포트] 불가항력 공사정지엔 손실보상 제도화를
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[건정연 리포트] 불가항력 공사정지엔 손실보상 제도화를
  • 홍성진 대한건설정책연구원 책임연구원
  • 승인 2020.04.27 07:00
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최근 미세먼지, 코로나19 등으로 국가 및 지방자치단체의 공사정지 명령이 증가하고 있다. 이러한 미세먼지, 코로나19 등은 예측가능성이나 회피가능성이 없는 외부적인 우발사유 즉, 불가항력에 해당한다.

일반적으로 불가항력은 태풍·홍수 기타 악천후, 전쟁 또는 사변, 지진, 화재, 전염병, 폭동 기타 계약당사자의 통제범위를 벗어난 사태의 발생 등의 사유를 말한다. 이 경우 발주기관(공사감독관)은 ‘공사의 전부 또는 일부의 안전을 위해 공사의 정지가 필요한 경우’ 등에 대해서 공사를 정지시킬 수 있다(공사계약일반조건 제47조). 지금껏 불가항력 사유로 인한 건설공사에 대해서는 주로 채무불이행에 따른 손해배상책임이 논의됐다.

그런데 우리 헌법 제23조 제3항에서는 ‘공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다’고 규정하면서 손실보상 원칙을 천명하고 있다. 손실보상은 공공필요에 의한 적법한 공권력의 행사로 인해 개인에게 과해진 특별한 희생에 대해 전체적인 공평부담의 견지에서 행하는 재산권 보장을 말한다.

여기에서 공공필요를 건설공사에 대입할 경우 ‘불가항력 사유’와 궤를 같이할 것이다. 불가항력 사유로 인한 공사정지 명령은 적법한 공권력의 행사에 해당한다. 재산권의 경우 헌법재판소 태도에 따르면 ‘동산·부동산에 대한 모든 종류의 물권은 물론, 재산가치 있는 모든 사법상의 채권과 특별법상의 권리 및 재산가치 있는 공법상의 권리 등’을 말하기 때문에, 건설공사에 수반되는 비용은 재산권으로 봐야 한다. 이 경우 공사의 정지로 인한 건설사업자의 손실은 재산권의 ‘제한’에 해당되는데, 재산권의 수용·사용에 대해서 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’에 따라 정당한 보상이 이뤄지는 것과 달리 재산권의 제한에 대해서는 개별 법규에 따르도록 하고 있다. 다만, 재산권 제한의 경우에도 재산권의 본질적 내용을 침해할 수는 없다.

이러한 측면에서 볼 때, 오늘날 국가계약법령 및 지방계약법령에서 재산권 제한에 대해서 정당한 보상이 이뤄지고 있는지 비판적 검토가 필요하다.

‘공사계약일반조건’을 중심으로 살펴볼 경우, 제32조에서는 불가항력 사유를 규정하면서 불가항력 사유는 ‘지체상금의 예외 사유’로 보고 있을 뿐이다. 또한, 안전을 위해 공사의 정지가 필요한 경우에도 원칙적으로 계약기간의 연장 또는 추가금액을 청구할 수 없도록 하면서, 다만 계약상대자의 책임 없는 사유에는 예외로 하고 있다. 이렇듯 공공필요에 의해 국가 및 지자체의 공사정지 명령이 이뤄지는 경우 계약담당자는 소극적인 판단을 내리게 되고, 건설사업자는 불합리한 피해를 입게 되는 것이 현실이다.

헌법재판소는 과거 공용제한에 대한 손실보상의 법리에 있어 ‘광범위한 입법형성권을 가진 입법자가 입법정책적으로 보상입법을 마련함으로써 위헌적인 상태를 제거해야 한다’고 결정했다. 그러면서 재산권을 비례의 원칙에 부합하게 합헌적으로 제한하기 위해서는 수인의 한계를 넘어 가혹한 부담이 발생하는 예외적 경우에는 이를 완화하는 보상규정 즉, 조절적 보상을 제시했다.

앞으로 불가항력 사유로 인해 건설공사가 중지될 가능성은 매우 클 것으로 예상한다. 따라서 국회 및 정부는 공공필요에 의해 건설공사가 중지되는 경우 건설사업자에 대해 ‘계약기간의 연장 또는 추가금액 청구 인용’ 등 정당한 보상이 이루어질 수 있도록 입법·정책적 노력을 기울여야 할 것이다.

[홍성진 대한건설정책연구원 책임연구원] hongsj@ricon.re.kr

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