개발에 대한 환경훼손 문제가 사회적 이슈로 제기되자 국토의 개발 및 이용에 있어 상위 행정계획이나 각종 건설사업에 대한 환경측면의 사전검토 수단으로 환경영향평가제도와 사전환경성검토제도가 시행됐다.  그러나 이러한 사전검토제도가 초기 의도와는 달리 주로 사업수준에서 적용됨으로써 지속가능한 발전의 실현에 문제가 발생하고 있다.

선정단계부터 이해 필요

이에 의사결정 보다 상위단계인 정책(Policy), 계획(Plan), 프로그램(Program) 즉, PPP 단계에서부터 환경영향을 고려하는 전략적 접근의 필요성이 제기됐고, 정책·계획·프로그램이 환경에 미칠 수 있는 중요한 영향들을 사전에 평가하는 전략환경평가를 실시하게 됐다.

그러나 현실을 보면 천성산 터널공사에서 경험한 바와 같이 환경문제로 인해 주요 국책사업 추진에 차질이 빚어지고 있으며, 그 결과 막대한 사회·경제적 손실이 초래되고 있다. 국책사업에서 중요한 것은 어떻게 계획단계 및 선정단계에서부터 국민 및 지역·시민단체 등의 이해를 얻어가면서 즉, 사회합의의 형성을 통해 공공사업을 추진할 것인가의 문제이다.

이를 위해서는 각종 국토개발사업의 계획기술 향상뿐만 아니라 오늘날의 사회경제상황에 대응할 수 있는 합의형성과 의사결정시스템 구축 및 누구나 납득할 수 있는 프로세스 정례화가 중요한 과제로 부각되고 있다.

정량적 평가기법 부족

또한 의사결정에 영향을 미치는 주체들의 수가 증가하고 집단화되며 적극적이 됐다. 예를 들어, 새만금사업을 보면 여러 가지 갈등 유발 요인들 즉, 자연환경 측면에서의 갯벌 가치 평가, 경제적 측면에서의 국토 확장과 식량 생산, 사회적 측면에서의 이익의 수혜자 문제, 패러다임 측면에서 사업시행자와 환경단체 간 패러다임의 상이함, 세력화와 제도화 측면에서 농림부·환경부·건교부 간 입장 차이, 정책결정과정 측면에서 정책결정과정의 투명성 문제 등이 복잡하게 얽혀 있음을 알 수 있다.

다기준 의사결정이 대안

이러한 다양한 갈등유발 요인들을 수용해 의사결정을 해야 하는 경우 환경영향평가와 같은 단편적인 툴로서는 한계에 부딪히게 된다. 현재의 환경영향평가제도는 환경영향평가 결과를 토대로 관련부처 간 협의를 통해 진행되는 제도로 전문적이고 객관적인 환경영향평가서의 작성은 원활한 제도 운영을 위해 필수적인 사항이다. 지금까지 각종 개발활동에 환경적 측면을 고려한 환경영향평가제도가 도입되면서 환경보전에 큰 진전이 있었으나, 실제 적용단계에서 여러 요인을 정량적으로 평가하고 반영할 수 있는 기법이 부족해 많은 문제점이 발견됐다. 즉, 합리적 의사결정 장애요소로서 숫자의 오용 및 가중치 도출·상이한 척도의 통합·정량적 요소와 정성적 요소의 통합이 어렵게 된다.

시화호조성사업·경부고속철도건설사업·새만금간척사업 등 대형국책사업 수행이 사업수행주체·환경단체·주민 간의 갈등으로 막대한 손실이 야기됐고, 갈등해결 모형의 개발이 이뤄지지 않으면 앞으로 계속 동일한 문제가 발생할 것임을 예측할 수 있다. 이와 같은 환경갈등 해결을 위해 그 동안의 전통적 방법을 탈피한 통합적인 다기준 의사결정 방법을 대안으로 사용할 필요가 있다.

단순한 사고로 복잡한 문제를 해결하는 것은 어려우므로 개발사업에서의 각종 요소들 간의 상호작용과 종속성을 허용하면서 다소 복잡하지만 조직화돼 있는 틀 속에서 우리가 안고 있는 문제를 파악해야 할 것이다.

단편적인 틀로는 한계

일반적으로 통합적인 의사결정과정에서는 모든 방법들이 복합적으로 이용돼야 하고 또한 모든 이해당사자들에 의해 제기된 문제들이 총체적으로 고려돼야 한다. 환경성 평가방법에는 환경영향평가, 전과정평가, 비용편익분석, 위해성 평가, 다범위분석 등 수많은 방법들이 개발되어 왔지만, 이들은 추구하는 목표나 여러 평가 요인들의 중요도에 있어 서로 상이했다.

따라서 각 평가방법을 통합할 경우 각 방법의 기본적인 특성 및 장점을 잘 파악해 적용해야 할 것이다. 또한 국제환경협약 및 ISO 14001 등 건설분야에 대한 환경성 강화를 만족시켜야 하고, ESSD 건설산업의 육성과 시장수요 창출방안을 모색해야 한다. 〈한국건설기술연구원 원장〉

 

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