1990년 이후 관급공사의 주된 입찰제도였던 ‘최저가 입찰제’가 올해를 끝으로 폐지되고 내년 초부터 ‘종합심사 낙찰제’가 실시된다.
기존의 ‘최저가 입찰제’는 공사 입찰에 있어 가장 낮은 가격을 써낸 낙찰자를 선정하는 방식으로 해당공사를 효율적이고 안전하게 수행하기 위한 기술력이 부족하더라도 단순히 입찰가격을 최저로 제시한 사업자가 낙찰자로 선정되는 방식이었다.
이는 발주기관 입장에서 공사비용을 줄여 예산을 절감하는 효과적인 방법으로 가장 선호하는 방식이지만 건설사 입장에서는 저가 수주로 인한 손해를 만회하기 위해 다양한 편법을 동원하고 있다.
우선 대형 공사의 경우 건설사 간의 단합을 통해 제대로된 경쟁을 하지 않고 낙찰률을 높이는 방법으로 매년 사회적인 큰 이슈가 되고 있지만 현행법상 처벌 수위가 낮아 근절되지 않고 있다. 2014년에만 건설사에 부과된 과징금만 7900억원에 이르지만 건설사 입장에서는 적자 시공을 하는 것보다 과징금을 내더라도 단합을 통한 수익이 더 크기 때문이다.
또한 정부가 내릴 수 있는 가장 큰 처벌로 입찰제한이 있지만 유명무실하게 된 지 오래이다. 건설사들은 단합으로 인한 처벌로 입찰제한을 받게 되면 법원에 ‘행정처분에 대한 효력정지 가처분 및 행정처분 취소 소송’을 제기하면 입찰 참여에 대한 유예 판결을 받게 되고 이 기간 동안 다른 사업에 입찰을 문제없이 할 수 있게 된다.
이렇게 소송을 통해 시간을 끌게 되면 정권교체 시 경제활성화 명목으로 실시하는 사면조치(2000년, 2006년, 2012년)로 대부분의 제재가 사라져 입찰제한으로 인한 건설사의 불이익은 거의 없다 시피 하다.
‘최저가 낙찰제’의 문제점은 이뿐만이 아니라 저가 수주에 따른 부실공사 문제가 있다. 적자를 보전하기 위해 무리한 공기단축과 저질의 자재 사용, 미숙련 노동자 고용으로 부실공사 및 안전사고의 우려가 컸다. 실제로도 일반공사 현장보다 최저가 낙찰제로 발주된 공사현장의 재해율이 16배 높다는 조사 결과가 있다.
이러한 문제점을 개선하기 위해 내년부터 ‘종합심사 낙찰제’가 도입된다. ‘종합심사 낙찰제’는 건설사의 시공실적·기술자경력 등 공사수행 능력과 고용·공정거래·건설안전 실적 등 사회적 책임을 종합적으로 평가해 낙찰자를 선정하는 방식으로 지난달 12일 입법예고되었다.
세부기준을 검토해 보면 공사 난이도에 따라 Ⅰ,Ⅱ,Ⅲ 유형으로 나눠져 있으나 시공난이도가 높은 Ⅰ,Ⅱ 유형의 경우 기술력이 부족한 중·소 건설사는 참여가 어려워 대형 건설사로 수주 쏠림 현상이 우려된다.
결국 중·소형 건설사는 공사 난이도가 낮은 유형 Ⅲ 입찰에 참여해야 되지만 ‘참여조건 및 기술이행 능력’ 항목에서 정한 기술 인력과 신기술개발 및 활용실적, 기술개발투자비율은 현재 중·소 건설사가 충족할 수 없는 수준으로 현재 실정과 차이가 커 참여가 어려울 수 있다.
또한 ‘종합심사 낙찰제’는 공사수행능력에 중점을 두고 있어 ‘최저가 낙찰제’의 덤핑낙찰, 공사품질 저하, 저가 하도급 문제를 해결할 수 있는 대안이기도 하지만 사회적 가산점을 낮게 배점할 수 있어 지자체 사업 수주시 공동도급 비율에 가산점이 적다면 대형 건설사가 지역내 소규모 건설사와 공동 도급할 이유가 없는 것이다.
이는 대형건설사의 수주 독점으로 이어질 수 있어 종합심사제는 부익부 빈익빈 낙찰제로 전락할 우려가 존재한다.
현재 건설업계는 수년째 불황이다. 관급공사 발주도 크게 줄어든 상황에서 대형건설사는 가격 경쟁을 앞세워 대형 공사를 독점하는 일이 많다. 중·소 건설사와 상생이 필요하지만 대형건설사도 실적과 이윤 앞에 독점을 포기할리 없다.
이런 상황에 정부가 새롭게 마련한 ‘종합심사 낙찰제’는 기존의 최저가 낙찰제도의 문제점을 보완하고 대형건설사와 중·소 건설사가 함께 상생할 수 있는 제도로 자리매김 하도록 정부의 적극적인 움직임이 필요하다. /윤하중 국토연구원 연구위원