담합 등 문제 불거져 정부에서 개선 강구
공사비 등 종합 고려 발주방식 결정하되
입찰심의 개선하고 사후평가는 철저해야
턴-키 제도의 개선에 대한 논의가 또다시 뜨겁게 달아오르고 있다. 이미 국민권익위원회의 턴-키 제도개선 권고에 이어, 지난 4월 30일, 기획재정부는 턴키입찰제도 개선을 위해 관계부처와 민간전문가들이 참여하는 실무T/F를 구성하여 향후 턴키제도에 대한 근본적이고 종합적인 접근을 통해 실현가능한 효과적인 개선방안을 마련코자 하고 있다.
그간 이 제도가 어떻게 운용되어 왔길래, 또다시 제도개선의 도마 위에 올라 있는가? 이러한 제도 개선이 반복적으로 이루어지는 이유는 다음의 세 가지로 축약될 수 있다.
첫째, 턴-키입찰에는 높은 진입비용으로 소수의 업체가 입찰에 참여함으로써, 본질적으로 담합의 여지가 있으며, 그 결과 최저가 낙찰제에 비해 지나치게 공사비가 많이 드는 발주방식이라는 점이다.
둘째, 과연 턴키 심의과정이 투명하며, 심의결과에 입찰자들이 얼마나 수긍을 하는가하는 점이다.
셋째, 턴-키 발주로 인해 공사의 품질, 공기 및 기술개발촉진효과가 있었는지 하는 성과 측면의 이유 등이다.
이러한 세 가지에 대해 어느 하나라도 제대로 된 근거와 답변이 가능한 경우 그마나 턴-키 방식 적용의 유용성이 있다고 볼 수 있다. 이미 선진국의 턴-키 운용사례에서 보듯이 성과 측면에서 턴-키 공사가 설계시공분리방식에 대해 공사비, 공기, 품질의 측면에서 효과가 있다고 보고되고 있다.
하지만, 우리의 경우 장기계속공사 등 단년도 예산방식을 채택하므로써, 공기의 단축이 사실상 어렵고, 공사비 및 품질 측면에서의 가시적인 성과가 축적되어 보고되지 못하고 있는 실정이다. 따라서 품질 및 기술개발효과가 가시적으로 보고되지 않는 상황에서, 투입요소로서의 공사비기준이 턴-키 제도 성과판단의 중요한 기준이 될 수밖에 없지 않았나 한다. 이러한 문제를 불식하기 위해서는 발주기관 및 참여업계, 전문가, 시민단체가 공동으로 참여하는 턴키공사 사후시설물 평가와 정보의 축적이 매우 중요하다.
아울러 턴-키 제도의 개선 요구는 대형업계와 중견업계의 이해관계구조에 의해 유발되는 제도적 요인과 분리발주의 최저가 낙찰제 성과와 비교한 정부의 재정효율화 차원의 제도 개선에 대한 요인, 턴-키 운용과정의 불공정성, 부패 등과 관련한 제도개선 요인 등이 결부되어, 시장상황 및 정부의 재정정책 목표에 따라 그 중점이 바뀌고 여러 수요기관에서 다양한 형태로 제도적 개선요구가 나타난다.
발주기관은 입찰방법심의과정을 거쳐, 설계시공일괄(턴-키) 혹은 설계시공분리발주 여부를 결정하는 데, 이 과정에서 발주기관의 발주목적과 건설공사의 품질, 공기, 공사비 등을 종합적으로 고려하여 발주방식을 결정할 것이 요구된다. 발주방식의 선택이외에 가격만을 통해 낙찰자를 선택하는 방식 보다는 종합적 평가요소를 다각적으로 판단하여 최적의 낙찰자를 선택한다면, 발주자에게 경제적으로 가장 유리한 발주방식이 될 수 있을 것이다.
즉 예산가격제약 하에, 가장 품질과 가격 등의 기준에서 최고가치가 보장되는 낙찰자를 선택하는 것은 이른바 Value for money를 시현하는 발주방식이 되는 것이다.
2009년 말 현재 턴-키발주가 금액으로 전체의 40%를 상회하는 것으로 나타나, 턴-키 발주가 최저가 낙찰제에 비해 과도한 공사비의 투입으로 재정비효율성을 초래한다는 지적을 받을 수밖에 없는 상황이 되었다. 그 결과, 턴-키 발주의 운영과정상 담합 의혹 등이 그 대표적인 사례로 부각되었다.
그렇다면, 어떻게 이러한 문제를 불식하고, 턴-키 제도가 제도 본연의 기능과 역할을 하도록 할 것인가? 그 답은 바로 위에서 설명한 반복적인 제도개선의 3가지 이유를 근원적으로 해소하는 것이다. 특히 사전적으로 현행의 “입찰방법 심의제도” 전반의 개선이 요구된다.
즉, 최저가 낙찰제보다 턴-키 낙찰제로 인한 종합적 비용-편익이 클 경우 턴-키 낙찰제를 활용하는 방식으로 개선하고, 이 결과에 의해 입찰공고 등 입찰시 설계 및 품질기준을 명확하게 제시하여야 할 것이다. 아울러, 이미 지적한 바대로 사후적으로 턴-키 발주시설물의 사후평가를 철저히 하여, 그 성과를 적극적으로 축적함으로써 성과에 대한 과학적 판단근거를 제시함으로써 논란의 여지를 불식하여야 할 것이다. /김성일 국토연구원 건설경제전략센터장