정부는 건설산업 생산체계 혁신로드맵에 따라 업역체계 개편에 따른 후속조치를 추진하고 있다. 종합과 전문 간의 건설업역 개편의 법적 기반은 이미 이뤄졌고, 업종체계, 발주가이드라인 등 실제적으로 종합-전문 상호시장 진출을 위한 후속 조치가 진행되고 있다. 업역은 종합건설업과 전문건설업으로 구분되고, 이러한 업역 내 공사업의 종류가 업종이다.
즉, 종합업역 내의 업종은 종합업종이며, 전문업역 내의 업종은 전문업종이다. 업종개편은 이들 양자를 포함한다. 업역체계의 개편은 종합업체는 복합공사의 원도급만 가능하고 전문업체는 전문공사의 원도급과 복합공사의 하도급이 가능하던 것을, 일정 요건을 구비하는 경우 추가 등록 없이 종합업체와 전문업체가 상호시장에 진출할 수 있도록 한 것이다. 종전의 겸업 허용은 하나의 건설업체가 종합 및 전문업체로 중복 등록이 가능하도록 한 것이라면, 이번 업역체계 개편은 추가적인 업종 등록 없이 입찰 시 진출하고자 하는 종합 혹은 전문시장의 참여요건을 충족하는 경우, 입찰참여가 가능하도록 허용한다는 점에서 이전과 근본적인 차이가 있다.
이러한 차이는 종합업역과 전문업역 간의 칸막이식 영업범위(경계)를 허물어 종합과 전문 간의 공정한 경쟁을 유도하는 의미를 가진다. 종합과 전문 간의 칸막이를 해소하고 직접시공 기반의 경쟁을 위해서는 보다 용이하게 상호시장에 진출할 수 있는 제도적 장치가 요구된다. 특히 상호시장 진출 시에는 직접시공이 원칙이다. 이를 위해, 2021년부터는 한 개 전문업체의 단독 종합시장 진출만이 가능하나 2024년부터는 여러 전문업체의 컨소시엄을 통해서도 종합시장 진출이 가능하다. 전문업체 컨소시엄의 종합시장 진출을 원활하게 하기 위해서는 현재와 같은 29개 전문 업종으로는 한계가 있다. 이를 해결하기 위해 혁신로드맵에는 10여개 내외의 대업종으로 전환하는 전문업종의 개편방향이 제시돼 있다. 물론 종합업종의 개편도 예외가 아니다.
업종개편으로 종합과 전문의 업역 구분 없는 시장경쟁이 원활하게 이뤄지고, 종합과 전문의 업역 경계보다 실적과 경험, 기술, 인력, 장비 등이 건설업체의 경쟁력을 평가하는 기준으로 작용할 것이다. 이러한 기준에 따라 종합 및 전문업체는 특정 전문분야에 특화할 것인지, 여러 분야를 종합해 영업범위를 확대할 것인지는 업체 스스로 결정할 수 있을 것이다.
현재 혁신로드맵에 제시된 전문업종의 대업종화는 업체 간의 과당경쟁을 초래하고, 불법 하도급을 심화하며 전문업종의 세부 기술공종을 모호하게 하는 등 전문화에 반한다는 의견도 있다. 전문업종의 대업종화는 세부 기술 분야를 무시하는 것이 아니라 보다 복합적인 분야로 전문업체의 영업범위를 확대하는 것을 의미하며, 종전의 전문분야별 활동을 위축하는 것이 아니다. 대업종체계로의 개편에 따라 입찰경쟁이 심화되는 부분은 1차적 진입장벽으로서의 등록제도만이 해결할 수 있는 것이 아니며, PQ, 공사수행능력의 변별력 제고(세부 전문분야별 실적관리 등), 보증심사의 강화 등 2차적 진입장벽 장치를 통해 가능하다. 그러나 민간공사의 경우에는 2차적 진입장벽이 제대로 작동되지 않을 수 있다. 로드맵에서 제시하는 실적관리를 통한 주력분야 공시제, 발주가이드라인 등을 통해 이러한 문제를 해소할 수 있을 것이다. 아울러 업종개편에 있어서 개편 업종의 등록기준도 동시에 논의돼야 할 것이며, 이 경우 기존 영세 전문업체의 개편 업종의 등록에 따른 부담도 고려돼야 한다.
그간 수차례에 걸친 업종개편 T/F 회의에서 대업종화의 효과와 필요성에 대한 논의와 더불어, 대업종화의 부작용 등에 대한 논의가 동시에 이루어졌다. 이제부터는 구체적이고 현실적인 업종개편안의 도출과 더불어, 업종체계 개편에 따른 우려를 불식하고, 소기의 목적을 달성할 수 있도록 실적관리를 통한 주력분야공시, 발주가이드라인 등 세부 방안의 도출에 집중해야 한다. 이를 위한 정부와 업계, 전문가의 인식공유와 협력적 노력이 요구되며, 정부도 업종개편의 필요성과 효과에 대해 적극적으로 업계와 소통할 것이 요구된다.
결론적으로 기존 시장질서의 변화에는 업계가 각기 처한 입장에 따라 많은 우려가 있을 수 있다. 대업종화가 기존의 전문영역의 특화 시공을 제한하는 것이 아니라 세부 전문분야별 엄격한 실적관리와 주력분야 공시를 통해 시공능력(시공경험과 기술역량)이 있는 업체가 우대되도록 제도를 운영하는 것이 더욱 중요하다. 전문업체는 주력 분야에 집중하거나, 주력분야를 확대하거나, 컨소시엄을 통해 종합시장에 진출하는 등 다양한 기회가 열려 있다. 이것은 업역개편의 기본취지에도 부합하는 것이다. /국토연구원 선임연구위원