4대강사업 낙찰률만 놓고 낭비 등 제기
최저가 집착땐 하도급자·근로자만 피해 유럽서 최저가 낙찰률 없앤 이유 새겨야
국정감사 때나 건설시장에 부패 사건이 발생할 때마다 단골 메뉴로 등장하는 게 바로 낙찰률 문제다. 금년에도 어김없이 등장했다. 특히 금년에는 4대강 정비 사업이 본질과 다르게 정치 쟁점화 되면서 낙찰률이 국정 감사 시 최대 이슈 중 하나였다. 본론은 왜 4대강 사업에 턴키방식을 적용하여 낙찰률을 높여 국고를 낭비하느냐는 것이다.
대한민국 국회의원들이나 일부 시민단체는 낙찰률로 공사비를 저감했다고 판단하는 것 같다. 일반적으로 건설공사의 성과여부는 공기와 투자비, 품질과 안전 등 계량적 평가를 기본으로 결정된다. 낙찰률 시점에서 비교 가능한 것은 발주자가 제시한 예정가 혹은 추정가격 대비 입찰자가 제시한 금액이다.
개인이 살기 위해 집을 짓는다고 가정해보자.
대부분의 사람들은 비록 자기가 살집이지만 설계자나 혹은 시공자를 따로 선정하지 않는다. 자신의 요구를 가장 정확하게 이해하고 자신을 위해 집을 지어 줄 어느 개인이나 업체를 선정하게 된다. 그리고 추정금액과 예상 기간 내에 끝내주도록 계약을 한다. 미래의 집 주인이 계약을 했다고 하여 추정금액과 대비하여 얼마 정도 저감 혹은 초과했다고 박수를 치지 않는다. 그런데 왜 국내 공공공사에서는 평가의 잣대를 낙찰 시점에 둘까?
국회에서는 최저가낙찰제를 도입하면 발주 예정가격의 65~75% 정도에 끝낼 수 있는데 턴키방식을 택하면 90%로 국고를 20~30% 낭비한다고 주장한다. 그런데 국내 공공공사가 보통 계약금액 대비 평균 20% 정도 증가되었다는 사실이다. 저가 낙찰률이 가지는 의미를 너무 과대 포장해서 주장만 하고 있다는 느낌을 지울 수 없다.
왜 유럽연합이 최저가낙찰제를 폐지했고 미국이나 일본이 전면이 아닌 선별적으로 최저가낙찰방식을 도입하고 있는지를 벤치마킹 해 봐야 하지 않겠는가? 또한 발주자가 예정가격을 산정할 때 낙찰률 20~30% 하락을 염두에 두고 예정가격을 만드는 게 아니라는 사실을 국회의원들이나 일부시민단체들은 왜 외면하는지 이유를 생각해 본적이 있을까? 준공가격에 대한 정보를 가장 많이 그리고 가장 정확하게 알고 있는 발주기관들이 왜 예정가 혹은 추정가격을 낮추지 못하는지 이유를 살펴 본적이 없다는 확신이다. 단순히 ‘ 건설족?’이기 때문이라는 폄하로는 부족하다.
국내 공공공사에 과연 일부에서 주장하는 만큼 50%이상 거품이 끼여 있을까? 거품 가능성을 따져 보자. 건설상품의 생산원가는 투입(input)요소와 생산(process)방식의 합에 의해 산출(output)가격이 결정된다. 투입요소는 시장이 가격을 결정하지만 생산방식은 개별 기업들의 몫이다. 투입요소의 합이 곧 산출가격이 되지 않는 이유는 생산방식에 포함된 생산성과 법?제도가 차지하는 비중이 크기 때문이다.
우리나라의 인건비는 국민소득 수준에 맞게 결정되어 있다. 바로 시장 가격이다. 건설자재비는 인건비에 비해 유연성을 가진다. 만약 국내 시멘트 혹은 철근 가격이 수입가보다 비쌀 경우 업체들은 가능한 수입품으로 대체하여 사용하게 된다. 인건비가 토착성이라면 자재비는 유동성이 강하다. 건설공사의 직접생산원가는 인건비와 자재비에 의해 좌우된다. 국내 인건비와 자재비의 국제 가격 시세는 세계 주요 90개국 중 GDP 순위와 정확하게 일치하고 있다. 이 의미는 투입요소에 거품이 없다는 뜻이다. 완성공사 원가가 소득수준에 비해 터무니없이 높다면 거품론을 제기할 수 있다.
그런데 국내 완성상품의 생산원가는 국민소득 수준보다 낮은 위치에 있다. 이 뜻은 원가보다 낮게 상품을 생산한다는 의미로 해석할 수 있다.
투입요소와 완성공사 생산원가 균형을 맞추고 있는데 왜 거품론이 지속적으로 제기되고 있을까? 낮은 낙찰률에도 불구하고 건설업체가 무너지지 않고 또 상장 건설기업들의 평균 영업이익율이 5~6%이기 때문에 거품이 끼여 있는 증거라고 주장한다. 만약 정치권이 국내 건설산업의 생산구조를 정확하게 이해하고 있다면 이 문제를 말로만 넘길 수 없다는 게 필자의 판단이다.
최저가낙찰제는 누군가에게 고통이나 손실을 전가할 수 있는 구조가 있을 때 성립된다. 그런데 고통이나 손실은 큰 기업보다는 작은 기업, 원도급자보다는 하도급자, 하도급자보다는 직접기능인력 등 위에서 아래로 전달된다. 다시 말해 건설공사의 최저가낙찰제는 누군가의 희생을 담보로 할 때 성립된다. 만약 모두가 이익을 가져 올 수 있는 방식이었다면 왜 선진국들이 이 제도를 포기했겠는가.
건설공사의 성과를 제대로 평가할 수 있는 장치를 마련해야 한다. 경쟁력이란 결과적으로 양질의 품질을 최적가격으로 생산하여 최소 혹은 적정 이윤을 확보하면서 발주자에게 이관시킴으로 상생하는 데 있다. 이것이 성립되기 위해서는 평가방식과 잣대, 그리고 평가 기준시점이 먼저 선진화되어야 한다는 게 필자의 생각이다. 이 역할의 주인은 발주자와 제도의 몫이다. /이복남 한국건설산업연구원 선임연구위원